“克隆出租车”案引发的法条矛盾和法理冲突

李旺城、崔杰


一、案情介绍
2001年7月间，犯罪嫌疑人吴某在北京市丰台区菜户营机动车交易市场以人民币23000元的价格从他人手中购得夏利牌轿车1辆，又以人民币3000元的价格从他人处购买伪造的出租车车牌（京B-77886）1副及出租车防护网等物，假冒北京市深顺出租汽车公司的出租汽车运营，非法获利人民币2000余元。同年12月14日，吴在顺义区首都机场进行非法运营时被查获。公安机关以吴某涉嫌买卖国家机关证件罪移送我院审查，经依法审查后，我院以买卖国家机关证件罪向法院提起公诉，法院于2003年2月11日判决被告人吴某犯买卖国家机关证件罪，判处有期徒刑一年缓刑二年。
此案的出租车是“克隆出租车”，它配有“正式”的车辆牌照，有挂靠的出租车公司的名称、准运证、计价器等一套手续，但所配的车牌和手续全是伪造的出租车。鉴于类似的克隆出租车案时有发生，法院判决的罪名又有伪造、买卖国家机关证件罪和非法经营罪不等，引起了我们的思考。
二、引发的问题
（一）吴某利用“克隆出租车”营业行为究竟构成何罪？
第一种观点：吴某触犯刑法第280条第1款[1]，构成伪造、买卖国家机关证件罪。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家工商行政管理局关于依法查处盗窃、抢劫机动车案件的规定》[2]（以下简称《规定》）第7条中，将机动车车牌证以及机动车入户、过户、验证的有关证明文件的，视为国家机关的证件。在刑法第375条中[3]，车辆号牌被定义为专用标志。第二，吴某并无伪造车牌的工具，且假车牌的卖主没有下落，单凭吴某一个人的口供和一块伪造的车牌，买卖关系无法完全确定，因此定买卖国家机关证件罪值得商榷。
第二种观点：吴某类推第375条第2款非法买卖武装部队车辆号牌专用标志处理。这里就有一个问题，此罪要求是情节严重的才构成犯罪。根据最高人民法院关于审理非法生产、买卖武装部队车辆号牌的司法解释[4]，非法生产、买卖武装部队车辆号牌三副以上的属情节严重。首先，这种类推并不适用，显然非法生产、买卖武装部队的车辆号牌性质更加恶劣；第二，即使可以这样类推，那么刑法的第281条[5]第375条要求情节严重的（三副以上）才构罪，而刑法第280条并无情节严重的规定，即一副就构罪，这种类推显然有失公平。
第三种观点：吴某触犯刑法第225条[6]，构成非法经营罪。吴某的行为是属未经许可经营法律、行政法规规定的专营行业的行为，此罪需情节严重的才构罪，根据最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定，非法经营罪情节严重是指个人非法经营数额在五万元以上，或者违法所得数额在一万元以上。从审查的事实看，吴某非法经营不到一个月，违法获利只有2000余元，情节属较轻，既然情节不属严重，那吴某也就不构成非法经营罪。因此，第三种观点也不可取。
第四种观点：吴某是违法行为，但无罪。即使将来找到卖方，因为吴某不法行为时间较短，营利不大，适用刑法第十三条情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。笔者倾向于这种观点。
（二）机动车号牌是否属于国家机关证件？
证件，是证明身份、经历等的文件，如学生证、工作证、毕业证书等。标志又作标识，有两个含义：一是表明特征的记号，二是表明某种特征。从这两个定义可以看出，证件是一种文件，标志虽有两个意思，但都与事物的特征相联系。机动车号牌无论如何不能说是一种文件，事实上机动车只有具备号牌这种标志（或特征），才允许在道路上行驶。说机动车号牌并不是证件，而是一种标志，这在刑法分则其他条文的规定中可以得到印证。《刑法》第375条（见注3）规定了3个罪名，其中第1款规定了两个罪名，即伪造、变卖、买卖武装部队公文、证件、印章罪和盗窃、抢夺武装部队公文、证件、印章罪；第2款规定了一个新罪名，即非法生产、买卖军用标志罪。从第2款的规定可以看出，法律是将武装部队制式服装、车辆号牌作为专用标志的一种，而不是证件。因为从法律的严谨性、协调性来分析，如果车辆号牌是证件的一种，就没有必要把车辆号牌作为一种标志单列一款，并规定一个新的罪名。
（三）刑法第二百八十条对买卖、伪造车辆号牌的处刑是否有失公平？
生产、买卖武装部队的车牌，只有情节严重的才构罪，但如何才算情节严重呢？2002年4月10日最高人民法院公告宣布《关于审理非法生产、买卖武装部队车辆号牌等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（见注4），解释的第二条明确规定只有“买卖、伪造、生产、变卖三副军车牌照”才算“情节严重”，即才构成犯罪。这里我们不禁产生一个疑问，普通车辆牌照属于国家机关证件，那么依照刑法第二百八十条只要买卖一副就构成犯罪了，我们都知道国家对军车的优惠制度，有了军车牌照，连上高速、过桥都免收费用，因此显然买卖军车牌照对社会的危害性要大于买卖普通车牌照，而结果呢？是买卖军车牌照需三副才构罪，相反买卖普通车牌照只需一副就能构罪，这种量刑是显失公平的，也就是说这两个法条对同种行为的处刑存在着法条冲突。它与传统“入罪举轻以明重，出罪举重以明轻”的刑法理念以及罪刑相当原则相矛盾。如果说对买卖军车牌照是特别规定，那么按照特别规定优于普通规定的原则，买卖普通车辆牌照也应是三副以上才构罪。
三、提出建议
从上述《规定》的依照来看，买卖普通机动车牌证（我们认为，这里的牌证即指号牌或牌照）也不应认定为买卖国家机关证件罪。因为如果机动车牌证本身就是国家机关证件的话，就可以直接按照《刑法》第280条第1款（见注1）的规定处罚，而没必要再专门作出解释，正是因为机动车牌证不属于国家机关证件，而伪造、变造、买卖机动车牌证的行为又具有较大的社会危害性，所以有关单位才作出解释，对以上三种情况，可以依照《刑法》第280条第1款的规定处罚。那么，既然机动车牌证不是国家机关证件，《规定》为什么要将其解释为伪造、变造、买卖国家机关证件罪的犯罪对象呢？这就牵涉到如何理解和评价《规定》第7条的解释，我们认为，机动车牌证和机动车入户、过户、验证的有关证明文件是并列的，只要伪造、变造、买卖其中的任何一种，都可以依照《刑法》第280条第1款的规定处罚。但是必须指出，从罪行法定原则和立场出发，《规定》第7条已经超出了解释权的范围，侵犯了立法权，因为该条是将不是国家机关证件的机动车牌证解释为国家机关牌证，换句话说，就是把不是犯罪对象的东西解释为犯罪对象，这不是司法解释所能够承担的责任，而是立法机关所应关注并加以解决的。同时，《规定》第7条的解释，也与刑法分则有关条文的规定相矛盾，使刑法内部的协调性遭到了破坏。
针对出现的法条矛盾和法理冲突，笔者建议“两高”尽快出台对“伪造、变造、买卖国家机关证件罪”中“伪造、变造、买卖普通车辆牌”构成犯罪的数量标准。

注释：[1] 刑法第二百八十条第一款 伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺、毁灭国家机关的公文、证件、印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。
[2]最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家工商行政管理局关于依法查处盗窃、抢劫机动车案件的规定。（1998年5月8日）第七条 伪造、变造、买卖机动车车牌证以及机动车入户、过户、验证的有关证明文件的，依照《刑法》第二百八十条第一款的规定处罚。
[3] 刑法第三百七十五条 伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺武装部队的公文、证件、印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，初三年以上十年以下有期徒刑。非生产、买卖武装部队制式服装、车辆号牌等专用标志，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制，并处或者单处罚金。单位犯第二款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照该款规定处罚。
[4] 最高人民法院关于审理非法生产、买卖武装部队车辆号牌等刑事案件具体应用法律若干问题的解释（高法解释）第二条 非法生产、买卖武装部队车辆号牌等专用标志，具有下列情形之一的，属于刑法第三百七十五条第二款规定的"情节严重"：（一）非法生产、买卖武装部队军以上领导机关专用车辆号牌的；（二）非法生产、买卖武装部队其他车辆号牌三副以上的；（三）具有其他严重情节的。伪造、变造武装部队车辆号牌或者买卖伪造、变造武装部队车辆号牌，情节严重的，依照刑法第三百七十五条第二款规定定罪处罚。
[5] 刑法第二百八十一条 非法生产、买卖人民警察制式服装、车辆号牌等专用标志，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制，并处或者单处罚金。
单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款规定处罚。
[6]刑法第二百二十五条 违反国家规定，有下列非法经营行为之一，扰乱市场秩序，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并出或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金或者没收财产：
（一） 未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其他限制买卖的物品的；
（二） 买卖进出口许可证、进出口原产地证明以及其他法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件的；
（三） 未经国家有关主管部门批准，非法经营证券、期货或保险业务的；
（四） 其他严重扰乱市场经济秩序的非法经营行为。


【参考书目及法条】
一、《新刑法条文释义》刘家琛主编，人民法院出版社出版。
二、《中华人民共和国刑法》。
三、《全国律师资格考试大纲及比度法律法规汇编》司法部律师资格考试委员会审编，中国政法大学出版社出版。
四、《刑法疑案研究》，主编陈兴良，法律出版社。




国土资源部


关于印发《土地利用规划实施管理工作若干意见》的通知

国土资发[2000]144号

各省、自治区、直辖市土地（国土）管理局（厅）：
　　现将《土地利用规划实施管理工作若干意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

国土资源部
二０００年五月九日


土地利用规划实施管理工作若干意见
（国土资源部 2000年5月9日）

　　为了做好土地利用规划实施管理工作，保障《土地管理法》确立的土地用途管制制度的实施，实现我国土地利用特别是耕地保护跨世纪的战略目标，现就土地利用规划实施管理工作提出如下意见：
　　一、提高认识，加强领导，切实做好规划实施管理工作
　　土地利用总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现，是加强土地宏观管理的关键措施，是实施土地用途管制的基本依据。土地利用规划（以下简称规划）工作的基本任务，是根据经济社会发展的要求和土地条件，统筹安排各业用地，规定土地用途，依据法律和规划维护和监督城乡建设、土地开发等各项土地利用活动的合理有序进行，实现土地的科学开发和合理利用，以促进经济社会可持续发展。规划工作包括规划编制、审批和实施管理等方面，是一项长期、连续的任务，规划实施管理是规划工作的重点和核心，是实现规划各项目标和任务、发挥规划宏观调控作用的基本措施。各级土地行政主管部门要充分认识规划在土地管理工作中的基础地位和“龙头”作用，充分认识做好规划实施管理工作的重要意义，切实加强规划实施管理，保障土地利用和管理目标的实现。
　　各级土地利用总体规划批准后，要及时组织规划实施，绝不能放松规划工作。要把规划实施管理放在土地管理工作的重要位置，纳入领导目标责任体系，主要领导要亲自抓、负总责。各有关部门要大力支持规划工作，加强配合，自觉遵守和积极维护经依法批准的规划。
　　二、建立健全规划审查和计划管理制度，全面加强对建设用地、农用地和土地开发复垦整理的规划管理。
　　严格执行建设项目用地预审制度。建设项目可行性研究论证阶段，必须按规定程序和权限报土地行政主管部门预审。不符合土地利用总体规划和法律规定的建设项目不得通过用地预审。属于国务院或省级人民政府批准权限的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需占用土地利用总体规划确定的建设用地范围以外的土地，可通过用地预审，同时提出规划调整建议。未通过预审的建设项目，土地行政主管部门不予受理建设用地申请。
　　切实做好农用地转用的规划审查工作。在建设用地项目报批过程中，各级土地管理部门要依据土地利用总体规划严格审查，并由负责规划的职能部门出具审核意见，对建设项目是否符合规划、计划负责。对单独选址建设项目，已列入土地利用总体规划的，要及时做好规划和用地审查的各项工作，按照规定及时批准用地；未列入土地利用总体规划，但符合《土地管理法》第26条规定的，要按照法律和《土地管理法实施条例》的规定，根据国务院和省级人民政府对项目的批准文件，及时调整规划，并将规划调整方案与建设用地的有关报批资料一并报批；对未列入土地利用总体规划，也不符合《土地管理法》第26条规定的，不得批准用地，确需建设的项目，需先修改规划，按规定程序报原批准机关批准后才能审批用地。申报的分批次农用地转用，不得超出土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围。因特殊原因，小部分用地确需超出规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围的，在编制农用地转用和土地征用方案的同时，可以对规划作局部调整，落实到规划图上，并将规划调整方案与建设用地的有关报批资料一并上报，在审查项目的同时由负责规划的职能部门对规划局部调整进行审查确认；全部或大部分超出规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围的，须按法律规定修改规划并报原批准机关批准后，才能审批用地。
　　加强对城市规划、村庄和集镇规划的用地规划审查、审核。对报国务院审批的城市总体规划和城镇体系规划，在规划编制和上报过程中，省级土地行政主管部门要依据土地利用总休规划严格审核把关，确保规划期内城市建设用地规模和范围与土地利用总体规划相衔接。规划期限不一致的，要审查城市人口预测和人均用地指标是否合理，结合土地集约利用水平和利用效益，确定合理的用地规模。由地方人民政府审批的城市总体规划和城镇体系规划，也要参照上述要求，建立相应的审查、审核制度。
　　加强对农用地结构调整的规划引导。依法做好乡（镇）土地利用总体规划的公告工作，通过公告土地利用规划用途，引导农民合理调整农用地结构和布局，发展适应市场、优质高效的农产品，保障农业的可持续发展。
　　建立土地开发、复垦、整理规划审查制度。各地可以根据实际情况，在土地利用总体规划的指导下，编制土地开发、复垦、整理专项规划，作为总体规划的深化和补充。土地开发、复垦、整理项目的立项，必须依据土地利用总体规划或土地开发、复垦、整理专项规划。
　　土地利用计划是实施土地利用总体规划的重要手段。要建立严格的计划管理制度，充分发挥计划对用地总量和用地方向的调控作用。农用地转用必须纳入计划，对耕地转为建设用地严格实行指令性计划管理，未取得计划指标，不得批准建设项目用地，坚决杜绝计划外用地。加强对计划执行情况的监管，建立计划指标台帐制度，实行土地利用计划的动态管理。
　　三、制定和完善规划实施管理法规、规章，加强执法检查，推进规划法治化
　　加强法制建设是有效实施规划的保障。要尽快制定《土地利用规划实施管理办法》，完善规划法规体系。各级也要根据本地实施规划的需要，制定和完善地方配套法规、规章，把规划实施工作纳入法治化轨道。
　　要严格执法。土地利用总体规划是土地利用和管理的基本依据，具有法律效力，城乡建设、土地开发等各项土地利用活动都必须符合规划的要求，不允许任何地方、任何领导随意改变规划。擅自修改规划、违反规划批地和用地的，要依法严肃查处。各级土地行政主管部门要加强地规划实施的经常化监督检查，建立健全规划实施的监督检查制度，认真查处和纠正各种违反规划的行为。地方各级土地行政主管部门每年要就规划实施检查情况，同上一级土地行政主管部门报告。
　　四、深入调查研究，搞好试点示范，积极探索实施规划的有效机制和方法
　　各级土地行政主管部门要根据经济社会发展需要和客观情况变化，有针对性地开展调查，研究解决规划实施中的问题。近期要重点围绕实施西部大开发、加快城市化发展、加强生态环境建设等规划实施中出现的新情况、新问题进行专题调研，提出对策和措施。
　　搞好规划实施试点。部将在各省、自治区、直辖市推荐的基础上，确定部分市或县作为规划实施试点，加强跟踪调查，及时总结规划实施的经验，研究探索实施规划的新机制、新方法，发挥试点示范作用。各省、自治区、直辖市可以相应开展规划实施试点工作。
　　五、加强规划基础业务建设，积极运用现代科技手段，提高规划实施管理水平
　　切实做好规划档案管理和规划成果备案管理。各级土地行政主管部门要按照《关于做好土地利用规划档案和成果备案管理工作的通知》（国土资厅发[2000]11号）的要求，建立健全规划档案管理制度，切实加强档案管理，并按要求做好规划成果上报备案工作。规划实施中形成的有关文件和资料，也要及时收入规划档案。
　　运用信息技术、遥感技术等现代科技手段，加强和改进规划实施管理工作。加快规划管理信息系统规范和标准的研制，尽快建设全国规划管理信息系统，积极开展市、县级规定管理信息系统试点建设，以指导和推动各地的工作。实行常规监测民遥感监测相结合，切实加强规划实施情况的动态管理，重点加强对重要城市和经济发达地区规划实施遥感动态监测。
　　六、搞好规划队伍建设，保障规划实施管理工作的开展
规划工作责任重大，任务艰巨。各级土地行政主管部门在机构改革中，要加强规划管理职能，调整充实规划力量，明确规划管理部门和管理人员。
　　加强规划队伍自身建设，不断提高干部队伍的政治素质和业务素质。有计划地开展岗位培训，实行持证上岗制度。规划管理人员要严格执行国家的法律和政策，坚持原则，秉公执法。要严格奖惩制度。对在规划工作中作出突出成绩的先进单位和个人给予表彰，对违反土地利用总体规划批准用地的，依照《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》的有关规定给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。