国务院安全生产委员会办公室


国务院安委会办公室关于印发工程建设领域预防施工起重机械脚手架等坍塌事故专项整治工作方案的通知

安委办函〔2012〕25号


住房城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、质检总局、电监会、国务院南水北调办，有关中央企业：
　　现将《工程建设领域预防施工起重机械脚手架等坍塌事故专项整治工作方案》印发给你们，请认真组织实施。
　　联系人及电话：韩泓、吴俊荣，64464001、64464005（传真）。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院安全生产委员会办公室
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一二年四月一日



工程建设领域预防施工起重机械脚手架等坍塌事故专项整治工作方案

　　为认真贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）、《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号）、《国务院办公厅关于继续深入扎实开展“安全生产年”活动的通知》（国办发〔2012〕14号）和全国安全生产电视电话会议、全国安全生产工作会议精神，进一步加强工程建设领域现场施工安全管理，落实企业安全生产主体责任，重点解决施工起重机械、脚手架等坍塌事故多发、频发的问题，有效防范和坚决遏制重特大事故发生，经研究，国务院安委会办公室决定自2012年4月至12月，在工程建设领域开展预防施工起重机械、脚手架等坍塌事故专项整治工作（以下简称专项整治）。专项整治工作方案如下：
　　一、总体要求
　　坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针和科学发展、安全发展的理念，以继续深入扎实开展“安全生产年”活动为载体，以《安全生产法》、《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》、《安全生产许可证条例》、《特种设备安全监察条例》等有关安全生产法律法规和标准为依据，以落实建设工程参建各方企业安全生产主体责任为重点，以强化施工现场安全管理责任和落实防范措施为手段，以进一步减少工程建设领域施工起重机械、脚手架等坍塌事故为目标，有效防范和坚决遏制重特大事故，集中整治，突出重点，夯实基础，促进工程建设领域安全生产形势持续稳定好转。
　　二、专项整治目标
　　通过专项整治，进一步落实工程建设项目施工现场各环节作业过程的安全管理责任，强化建设工程参建各方企业安全生产主体责任；切实加强政府安全监管，履行行业监管职责，完善安全生产监管体系；突出源头治理，依靠先进科技等手段，有效预防工程建设领域施工起重机械、脚手架等坍塌事故，进一步减少事故总量，努力实现2012年度工程建设领域施工起重机械、脚手架等坍塌事故起数和死亡人数同比有所降低，较大事故起数下降幅度不低于3.2%的目标，杜绝重特大事故的发生。
　　三、专项整治重点
　　本次专项整治由住房城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、电监会、国务院南水北调办在各自的职责范围内，结合本行业领域实际，分别组织实施。国家安全监管总局做好综合协调和监督检查工作，国家质检总局做好起重机械整治的有关协调和督查工作。
　　（一）专项整治的重点范围。房屋和市政工程、工业、铁路、高速公路、电力（含核电）和水利（含南水北调）等建设工程项目，特别是国家重点建设工程项目、省级重点投资开发项目等，以及房地产开发项目、保障性住房工程和城市轨道交通建设等工程项目。
　　（二）专项整治的重点内容。建设工程项目施工工地上使用的各类起重机械，包括龙门吊、架桥机等，特别是塔式起重机的坍塌、坠落事故等，以及塔式起重机安装、拆卸过程中的各种隐患和事故；建设工程项目施工工地上使用的各类脚手架，特别是支架、脚手架支撑体系的坍塌事故，包括因管件材质、各类模板使用等引发的坍塌事故。
　　四、主要任务和措施
　　各有关行业主管部门开展专项整治的主要任务和措施：
　　（一）落实企业主体责任，强化建筑施工安全监督管理。强化建设工程建设单位与参建各方企业安全生产主体责任，特别是建设单位要加强对参建各方企业安全生产主体责任落实情况的监督。强化建设工程参建各方主要负责人和实际控制人安全生产第一责任人的责任，将安全责任落实到每个岗位与人员，合理组织施工，严格执行各项规章制度与作业规程，通过严格落实施工企业或项目负责人现场带班责任，严格企业跟踪落实隐患整改措施，严格查处“三违”行为，切实做到不安全不施工。要按照“谁发证、谁审批、谁负责”的原则，进一步落实政府行业监管责任，明确监管职责，消除监管盲区和死角，采取切实有效的监管措施和手段，从建设工程项目的立项审查、土地使用、规划审核、招投标、资质审批、施工许可、设计审查和现场监管等各个环节强化落实政府有关部门的行业监管职责，特别是行业主管部门要加强对起重机械、脚手架的制造、安装、检验、操作、使用和防护等环节的安全监管，督促建设工程各方切实落实企业和施工现场安全责任。
　　（二）规范建筑市场秩序，严厉打击施工非法违法行为。建设工程建设单位要落实对参建各方企业相关资质资格及违法分包、转包等行为的监督检查责任。相关行业主管部门要完善监管方式和途径，做好日常执法监管、重点执法监管、跟踪执法监管，健全完善联合执法监管机制，结合集中开展打击非法违法行为专项行动，依法强化停工整顿、关闭取缔、从重处罚和厉行问责的惩治措施，规范建设工程市场秩序，严厉打击超越资质范围承揽工程、施工企业无相关资质证书、违法分包、转包工程等违法行为。特别要加强发证后的安全执法监管，重点打击起重机械、脚手架无产品合格证、无许可证、无备案登记、无方案设计施工、操作人员无资质证书等非法违法行为。
　　（三）强化基层基础建设，增强建筑施工安全保障能力。着力推进企业安全生产达标创建，制定和完善建筑施工安全生产标准，全面推进施工企业和工程项目标准化达标工程建设；进一步加强企业职工特别是一线作业人员的安全教育培训，完善安全培训体系，提高培训质量和效果；特别要严格对施工起重机械、脚手架作业人员的资格培训、考核，不合格人员不得上岗作业。督促企业完善施工起重机械的技术档案制度，严格起重机械、脚手架的验收制度，健全完善对起重机械、脚手架现场管理及施工监理工作的检查监督体系。要有针对性地制定和完善应急预案，加强培训和演练，提高施工现场应急处置能力。研究制定加强建设工程安全生产信息系统、施工企业和从业人员安全诚信体系建设的具体措施和办法。
　　（四）强化施工现场管理，提高施工企业安全生产水平。督促建设工程参建各方责任主体加强项目实施全过程的管理，细化现场监管措施，特别是施工企业要编制完善的总体施工方案以及危险性较大的分部分项工程和施工起重机械、脚手架搭设等专项施工方案，突出建设单位和监理单位对施工方案的报备和审核作用，完善和加强建设工程中危险性较大工程安全专项施工方案专家论证制度。督促监理单位对重大施工项目及危险性较大的施工工序落实旁站监理责任。要从项目管理、方案实施、材料管理、验收审查等各个环节加强和完善监督管理工作。起重机械未经检测、验收或检测不合格的不得使用，脚手架及支架使用的钢管、扣件等不符合有关标准规范要求的不得使用。对铁路、高速公路、水利、核电等重点工程项目中施工风险较大的分项工程以及隧道桥梁工程，要建立安全风险评估制度。落实各项施工安全技术措施，加大安全投入，按规定和工程建设需要提取安全生产费用，加强对施工重点部位和重点环节危险源的管控，严格对施工起重机械、脚手架工程的检查，及时排查治理各类事故隐患。
　　（五）强化科技支撑作用，积极推广施工先进适用技术。建立完善以企业为主体、以市场为导向、产学研用相结合的安全技术创新体系，通过科研计划、专项课题等形式，引导企业和有关方面加强安全生产科技研发，加大技术研发投入，提高施工安全技术装备水平。抓好大型起重机械安装安全监控管理系统工作，加大相关试点工作力度，并拓展到其他起重机械领域，特别是架桥机、塔式起重机等起重机械的安全监控方面，强化源头控制，提高企业事故预防预警和施工安全技术管理水平。
　　五、工作进度安排
　　专项整治工作总体上分四个阶段进行。
　　（一）部署启动阶段：4月，研究制定专项整治方案，部署有关工作。各有关行业主管部门根据本行业建设工程的特点，研究制定有针对性的、具体的专项整治实施方案，并部署实施。
　　（二）自查自纠阶段：5月至9月，具体实施专项整治。各有关行业主管部门将专项整治方案及有关要求贯彻落实到建设工程各有关责任主体单位和地方相关部门，开展自查自纠。各有关行业主管部门应加强分类指导、监督检查。
　　（三）检查督导阶段：10月至11月中旬，组织督查和抽查。对重点地区、重点企业和重点工程进行抽查，发现存在突出问题和重大隐患的，要责令企业立即整改，并严肃处理。
　　（四）总结分析阶段：11月下旬至12月，总结分析，归纳评估。各有关行业主管部门对已开展的工作进行分析、研究，全面总结、评估，形成本行业领域专项整治总结报告。
　　六、工作要求
　　（一）加强领导，落实责任。各有关行业主管部门要切实加强组织领导，落实工作责任，精心安排，周密部署。要结合本行业领域建设工程的实际，制订切实可行的实施工作方案，明确整治范围、重点、步骤、要求和保障措施，认真组织实施；为确保专项整治工作的进度和质量，要适时组织对重点地区、重点企业和重点工程的监督检查，采取巡检、抽检、互检等方式进行逐级检查，注意及时掌握工作动态，定期分析、研究有关情况和问题，并在9月底和12月底分别将专项整治阶段性工作进展情况和专项整治工作总结报告报送国务院安委会办公室。
　　（二）注重预防，强化整改。各地区、各有关行业主管部门要持续深入开展工程建设领域安全生产突出问题排查整改，特别强化对重点建设工程隐患排查工作的监督管理，树立“隐患就是事故”的预防理念，细化施工起重机械、脚手架工程隐患排查治理措施，对排查出的突出问题，要认真进行分类和梳理，切实督促有关部门和企业落实整改责任，逐一整改到位。对因隐患排查治理工作不力，特别是引发事故的，要依法严厉查处，追究相关单位和人员的责任，确保各项工作落到实处，取得实效。
　　（三）突出重点，抓好落实。各有关行业主管部门要结合本行业领域工程建设的特点，紧紧抓住施工起重机械及脚手架坍塌事故易发、多发的主要问题和薄弱环节，针对重点场所、要害部位、关键环节，重点突破，标本兼治，重在治本，抓出成效。要有针对性地开展专项整治工作，重点抓好夏季、汛期、党的十八大期间等重点时段的安全生产工作。要注重制定完善施工起重机械使用环节和脚手架工程安全标准规程、规章制度，使相关制度标准落到实处，切实提高施工现场从业人员对制度标准的执行力。国务院安委会办公室将组织有关行业部门适时对专项整治工作开展情况进行督促检查，通过召开整治工作推进会、现场交流会等形式，推动工作落实。
　　（四）加强协作，统筹推进。各有关行业主管部门与国务院安委会有关成员单位要认真落实安全生产职责，各司其职、各尽其责，加强协调配合，加强信息沟通，全面落实行业管理部门的安全监管和指导职责。各省级安委会办公室和有关行业主管部门要加强对专项整治工作的宣传，形成良好社会舆论氛围，总结推广好的经验和做法。同时，要将专项整治工作与继续深入扎实开展“安全生产年”活动、日常安全监管、建筑施工安全生产标准化建设和推进“一树立”、“三坚持”、“三强化”工作有机结合起来。国务院安委会办公室及各省级安委会办公室要加强指导协调和监督检查，加强与有关行业主管部门的协调联动，做好督促落实等有关工作，形成专项整治工作合力。






　　“2010年对巢湖的刘大爷一家来说，是不同寻常的一年。当年8月底，刘大爷的双胞胎儿子同一日领证结婚，娶的都是云南傣族的姑娘，就在刘大爷一家欣喜不已时，两儿媳在婚后的第七天一起“消失”。多方打探后，刘老汉才知被骗。日前，巢湖??局行姆ㄍヒ悦挥薪?⑵鸱蚱薷星椋?蚱薰叵得?媸低觯?崾?苏舛运??バ值堋坝忻?奘怠钡囊鸦樯矸荨！保ǚ锘送?012年06月19日法制纬度栏目刊登）。
双胞胎被骗婚后，苦于无法找到“新娘”，无法解除这段名存实亡的婚姻关系，导致无法重新缔结婚姻关系，最终通过法院判决离婚，听来貌似“可喜”。但从法律层面上来分析，该案的处理还是有疑窦的。关于骗婚案件的处理，有两个关键问题必须理清：一是婚姻关系的效力；二是救济途径的选择。

一、骗婚姻法关系的效力问题。

从新闻媒体的报道可见，刘大爷将整个事实已认定为骗婚行为。而按照我国《婚姻法》第五条规定“结婚必须男女双方完全自愿，不许任何一方对他方加以强迫或任何第三者加以干涉。”既然是骗婚行为，男方有缔结婚姻关系的意愿，并自愿结婚，女方并无缔结婚姻关系的意愿，其真实意思仅是为了骗取礼金，结婚只是诈骗的手段，那么双方的婚姻关系是否合法有效便值得质疑。

目前我国《婚姻法》仅规定了无效婚姻和可撤销婚姻。那么骗婚行为到底属于哪一种呢？第一，该婚姻关系不属于无效婚姻的范畴。《婚姻法》第十条规定规定了四种婚姻无效的情形，即“重婚的”、“有禁止结婚的亲属关系的”、“婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的”和“未到法定婚龄的”。第二，不属于可撤销婚姻关系。《婚姻法》第十一条规定“因胁迫结婚的，受胁迫的一方可以向婚姻登记机关或人民法院请求撤销该婚姻”，骗婚行为中并无胁迫关系，故而也不属于可撤销婚姻。那么依照现有《婚姻法》的规定，该婚姻关系即便存有瑕疵，但也仅能认定该婚姻关系合法有效。

笔者认为，如果骗婚行为属实，该行为已涉嫌构成诈骗罪，如果该违法犯罪行为的民事法律效力都予以认可，显然是说不通的。目前我国尚无《民法典》，《民法通则》属于民事立法的基本法，与《婚姻法》属于普通法和特殊法的关系，在特殊法无规定的时候，笔者建议应适用《民法通则》的规定认定婚姻无效。《民法通则》第五十八条的规定“以合法形式掩盖非法目的的行为无效”，为此骗婚婚姻关系应属于无效的民事行为，其行为自始无效。

二、“解除”骗婚婚姻关系的救济途径选择

骗婚行为既然已经涉嫌犯罪，那么按照常理，受害人理应到公安机关报案，将犯罪嫌疑人绳之于法。但事实上，大部分的受害人却是采取民事诉讼的方式即提起离婚诉讼进行救济。为何其行为与常理不合呢，主要应该是基于现实的原因而非法律的原因。

1、关于刑事救济途径分析。如果向公安机关报案，公安机关受理材料后发现有犯罪事实，且诈骗金额在2000元以上就应当立案侦查，但因犯罪嫌疑人已经逃匿，公安机关无法在短时间内将之追捕归案，造成刑事案件无法处理，其骗婚行为也无法从事实和法律层面进行认定，进而受害人的婚姻关系也无法定性，势必造成该骗婚婚姻关系长期处于待定性状态，期间受害人将无法重新缔结新的婚姻关系。基于此利害关系，受害人选择刑事法律就行救济将无法挽回损失，同时还将给其造成持续损害，为此只有选择民事救济途径。

2、关于民事救济途径的分析。如果当事人选择向法院起诉离婚，法院立案后，查明涉及骗婚事实，因涉及诈骗犯罪，法院应当立即中止诉讼，并将案件移送到公安机关处理。这样又回到了前文所述刑事救济的困境。为此，当事人如急需了断这段婚姻关系，说不得只有违心隐瞒骗婚事实，仅以婚前认识时间短，婚后性格不和，一方下落不明，双方未真正建立起夫妻感情或夫妻感情确已破裂这方面入手。审判实践中，就如同前文所引的新闻事例，也是以双方未建立起夫妻感情而解除婚姻关系。

三、对策建议

对于骗婚案件频发的现状来说，除了采取防范举措增强当事人的防范意识，尽量避免该类案件的发生之外，对于涉及骗婚的离婚案件处理，一是有必要修改《婚姻法》的规定，将欺诈、以合法形式掩盖非法目的等情形纳入其中，保证婚姻法适用的完整性。二是严格审查相关证据材料，如果发现确实涉及骗婚行为，那么中止诉讼，将案件移交到公安机关处理，等公安机关的案件结果出来后，再进行审理；如果当事人仅是口头提及骗婚情形，那么法官应积极行使释明权，告知当事人如果他明确提出该婚姻属于骗婚的情形，那么可能触及的法律后果及相关程序，建议当事人自行撤诉到公安报案或者法院将依法中止诉讼并移交公安机关处理。