无照经营治理难的深层次原因分析及对策研究
作者：耒阳市工商局灶市工商所 蒋黎明
内容摘要
无照经营属于一种比较严重的违法经营行为，如果任由其发展，将会给广大人民群众的人身和财产安全带来不小的隐患。这种现象必定在一定条件下会长期存在。本文分析了法律规定的无照经营的存在形式，还从职能部门的体制、行政准入的成本等方面分析了无照经营治理难的深层次原因，并提出了相应的解决对策。
关键词
无照经营 体制 考核 成本 疏堵结合
营业执照是一个经营者取得合法经营资格的凭证，它就象公民的身份证一样，也是经营者进入市场经济大环境的“身份证”。根据我国的法律规定，除了农民在集贸市场或者地方人民政府指定的区域内销售自产的农副产品不需要办理工商营业执照之外，其它未经工商行政管理机关核准登记擅自从事经营活动的行为都属于无照经营行为，总结起来大致可分为以下几种：
1、无证无照。是指应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件，擅自从事经营活动的无照经营行为。比如：餐饮行业需要《餐饮行业服务许可证》，互联网上网服务场所需要《网络文化经营许可证》等等。
2、直接无照。是指无须取得许可证或者其他批准文件，擅自从事经营活动的无照经营行为。比如：服装、日用品销售等行业。
3、有证无照。是已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为。
4、照已失效。是已经办理注销登记或者被吊销营业执照以及营业执照有效期已经届满，擅自继续从事经营活动的无照经营行为。
无证有照。是指超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。
一、无照经营产生的深层次原因
无照经营的危害性主要体现在，它作为一种经营行为是游离在工商部门的日常监管之外的，具有很大的随意性，如果任由其发展，将会给广大人民群众的人身和财产安全带来不小的隐患，因而，这属于一种比较严重的违法经营行为。而且，随着经济社会的发展，无照经营已经不单单是表现为一个破坏市场经济秩序的问题，它也越来越多地具有了社会性的内涵。
当前，社会上无照经营现象较为突出，而且屡禁不止，原因比较复杂，我认为主要有以下几个方面的原因：
（一）、职能部门体制上的原因。
一谈到无照经营，社会公众往往认为这是工商部门一家的职责，只要有无照经营存在，就是工商部门履职不到位。正是遵循这样的逻辑，有些部门漠视自身“查无”的法定职责，不积极参与无证无照的整治；有些即使参与整治，也通常认为自己只是“友情客串”，是在帮工商部门的忙。实际上，无照经营早就不是一个单纯的市场监管的问题了，它已经逐渐转化为一个社会管理的问题，需要各职能部门的统筹兼顾和综合治理。《无照经营查处取缔办法》第四条第二款对此也有明确规定：“前款第(一)项、第(五)项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。”
无照经营行为之所以甚嚣尘上，这与我们职能部门本身所存在的“致命伤”是脱不开关系的：
1、职能部门人、财、物关系尚未理顺，经费保障机制改革相对落后。
在这样的情形下，不少职能部门的小集体利益是与本部门的行政处罚案件密切相关的，罚款罚得越多，本单位的福利就越好。这就造成了职能部门往往对处罚“非常热衷”而对取缔却提不起兴趣，也就是通常所说的“割韭菜式”的执法。甚至，在某些方面无照经营已经与职能部门形成了某种意义上的共生关系。试想一下，无照经营户都变成了会下金蛋的母鸡了，还有谁会去杀鸡取卵呢？
2、行政准入成本虚高，让无照经营者望而却步。
我们不少的行政准入门槛设置不合理，“搭车收费”现象比较严重，从而导致了经营户申请行政许可审批的成本居高不下，这让许多小本经营户对办理营业执照产生了抵触情绪。他们与职能部门打起了“游击战”、“拉锯战”、“磨蹭战”，让你盯不住，看不准，查不着。而这又给其他的一些经营户带来了非常糟糕的示范效应，导致无照经营现象愈演愈烈，有的甚至在某些区域和某些行业形成了法不责众的尴尬局面。
3、旧的考核方式不能适应新形势的需要。
某些职能部门在“政绩观”、“亮点观”思想的影响下，对无照经营查处工作的考核不能实事求是，不能因地制宜，而是唯“数据论”，盲目追求无照经营率，盲目追求执法“高规格”，盲目追求对样板街、样板村或样板市场的建设。这种过于简单、机械和“统一”的考核方式催生出了一些基层职能部门投机取巧、急功近利的“大跃进”思想，“工作查处一阵风，关门造假半年功”。这也在客观上导致了无照经营行为的屡禁不绝。
（二）、行政处罚执行不力的原因。
对无照经营行为的查处和取缔是行政执法部门整治无照经营最厉害的一招，也是最后一环，但在实践操作过程中一直是个老大难问题——出处罚决定书容易，但执行到位非常困难。这在一定程度上损害了执法部门的威信，助长了无照经营者的侥幸心理。究其原因主要有：
1、由于目前法律、法规赋予行政执法机关查案的行政措施不合理、不具体、不到位,特别是行政强制措施适用的面不够宽,客观上造成了行政处罚决定的执行困难。
2、部分执法人员政治素质不过硬，业务素质低下，导致执行难。无照经营查处的“漏网之鱼”不少，有些漏洞便出自执法部门内部。有不少的执法人员对于自己的左邻右舍以及亲戚朋友等的无照经营行为，碍于情面，常常不能一视同仁。有极个别行政执法人员，利用职务之便收、拿、卡、要并由此给无照经营行为充当起了保护伞，这些都给查处无照经营增加了难度。
（三）、地方政府保护主义的影响
当前，各级地方政府争相制订各项优惠政策吸引外来客商到本地投资办实业，称之为“筑巢引凤”，这已经成为地方经济发展的一大亮点，这些“实业”也确实繁荣了当地市场，提高了广大人民群众的收入水平，增加了地方财政税收，其积极作用是显而易见的。而曾几何时，“先上车后补票”“放水养鱼”的地方政策也被曲解成一种大胆创新的理念，于是有的经营者凭着自己是当地政府“请”来的企业而以此想逃避职能部门的监督管理，相关方面有时从短期效益的目光出发，往往事先做出一些于法不合的承诺，致使对此类无照经营户难以监管。特别是随着东部产业向内地转移，一些污染性大、危险性高的企业由于沿海地区准入门槛提高，只能退出当地市场，这其中有些经营者便趁机随着内地的招商引资热乘虚而入，借着相关保护措施规避了市场准入的资格审查。
（四）、低端消费的存在成了无照经营行为滋生的温床。
从各方面的情况看，无照经营的从业者以及顾客群有相当一部分属于外地人员、农村剩余劳动力和下岗失业职工这三大弱势群体。他们普便的从业技术含量不高，规模较小，为了降低登记成本，他们往往不愿意去申请行政许可，为了减少房租，他们常租赁或搭建违章建筑，有的甚至采取流动经营的方式。他们的商品质量和服务能力虽然无法保障，但由于具有价格优势，因而在低端消费人群中拥有不小的市场需求。
二、无照经营整治的对策研究
（一）、彻底改变职能部门绩效考核中那种过于偏重对数据考察的模式。
无照经营查处不力，相关职能部门难辞其咎，这首先就是要解决职能部门的内在动力问题。对行政执法部门考核的内容要根据无照经营的地域特点和行业特点，工作目标要详细具体且切实可行，要注重对工作能力和工作实效的考核。在考核中要敢于动真格，真正做到“能者上，庸者下”，彻底扭转某些执法者不求有功，但求无过的工作态度，从而从根本上杜绝人浮于事的不良现象。
（二）、对无照经营行为的整治要区分行业特点以及危害程度实行综合治理、疏堵结合。
对无照经营的治理要根据具体情况采取立案查处与说服教育并举的原则，而不能千篇一律地以一纸处罚决定书了事。以往我们在工作中往往是在“堵”的方面投入较多，而在“疏”的方面努力不够。现在，随着无照经营越来越多地表现出广泛性、复杂性以及社会性的特点，我们应该逐渐把疏导教育作为工作中的主要内容，而把立案查处作为必要的保障手段。比如说：对于不属于重点监管行业且较为主动地接受监督管理的无照经营者，尽量不要采取扣押、罚款的措施，工作要耐心细致，以理服人，以情感人，引导其合法经营；而对那些违反国家法律、法规从事危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营行为则要毫不姑息，坚决从重从快查处，以收到杀一儆百的效果；在工作中，我们要善于利用媒体宣传以及舆论关注等各种力量，极力打造全社会综合治理无照经营的良好态势。
事实上，法律的教育原则也一直是我国法律的基本原则，行政处罚方式中的“警告”，就具有说服教育的内涵。
（三）、加快行政审批制度改革，合理设定行政许可成本。
在调查中笔者发现，往往某一行业行政准入的门槛越高，前置审批手续越繁杂，该行业的无照经营比例也就越高。行政准入的门槛太高，可以说已经成为无照经营产生的重要原因之一。
1、行政准入门槛应该根据经营者所从事行业的重要程度，所面对的消费群体，所处的周围环境以及国家的政策导向进行科学合理的设置。设置一定要坚持必要性原则，也就是说，只要经营者达到所申请的最基本的经营条件就应该批准他的准入申请，而不能附加更多的额外条件。
2、取消行政准入成本中的登记成本，即通常所说的办照（证）工本费。据资料显示，截至2011年上半年，我国在工商行政管理机关注册登记的各类经济户口共有4700余万户，加上无照经营户，总量不会超过6000万户，以每个证（照）的成本为20元计算，总的登记费用充其量不过十几个亿，以我国目前的经济总体规模和财政收入来说是完全能够负担得起的。而这样做的好处在于：一是可以进一步降低经营者的准入成本，实现让惠于民；二是可以彻底斩断附加于登记费用之上的各种利益链条，让搭车收费无“车”可搭，使注册登记回归它本来应处的位置。
另外，从经济学的角度分析，登记费用实际上应属于管理费用的一部分，在被管理者接受监督管理依法纳税之后，再要其承担登记成本，也是不甚合理的。
3、实行待办照户先行登记备案制度。对于一些规模较小，经营季节性较大，经营项目多变以及流动性较大的非重点行业无照经营户，笔者建议可采取待办照户先行登记备案制度，让一部分符合条件的经营户无须办理营业执照，只要在工商部门登记备案就可以从事经营活动，待其达到一定条件之后，再办理工商营业执照。这样不但可以适应一部分经营户经营形式、经营内容灵活多变的的需要，同时也节约了职能部门的管理成本。至于对这一部分经营者的监管，则可以通过工商部门的日常巡查来完成。
南宁市人民政府办公厅关于印发《政府储备土地登记管理暂行规定》的通知
广西壮族自治区南宁市人民政府办公厅
南宁市人民政府办公厅关于印发《政府储备土地登记管理暂行规定》的通知
南府办〔2012〕145 号
各县、区人民政府，市政府各部门，各管委会，市级各双管单位，市直各事业、企业单位：
《政府储备土地登记管理暂行规定》已经市第十三届人民政府第10次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二〇一二年五月十四日
政府储备土地登记管理暂行规定
第一条 为规范政府储备土地的登记发证行为，促进政府储备土地的有效利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地储备管理办法》等规定，结合实际，制定本规定。
第二条 本市市区范围内以征收、收购、收回、置换等方式依法纳入政府储备的土地，应当按照本规定申请办理土地登记。
第三条 市土地储备中心负责申请办理市本级政府储备土地的登记工作。经市人民政府批准成立的城区、开发区土地储备中心，负责申请办理本城区、开发区范围内的政府储备土地的登记工作。
第四条 申请办理政府储备土地使用权登记，应当向市国土资源管理部门提交下列材料：
（一）土地权属来源证明文件；
（二）土地登记申请书（原件）；
（三）地籍测量成果（原件）：
1、宗地界址点成果表及面积计算表
2、宗地图；
3、地籍调查表。
（四）规划管理部门出具的规划定点图、规划条件审批单等文件（复印件）；
（五）土地储备机构法人证明（加盖公章的复印件）；
（六）土地储备机构法定代表人身份证明（加盖公章的复印件）；
（七）委托代理人申请办理土地登记的，提交授权委托书（原件）和代理人身份证明（复印件）；
（八）其它应当提交的证明材料。
第五条 本规定第四条第（一）项所指的土地权属来源证明文件，按储备土地不同储备方式主要分为：
（一）以征收方式储备的土地：
1、有权机关批准征收土地的相关批复文件；
2、征地实施部门出具的已完成土地征收补偿手续，并已办理征地结算的证明材料；
3、征地补偿协议及相关征地补偿款支付凭证等证明材料；
4、地上有附着物的，由房屋征收实施部门或者征地实施部门对地上附着物实施征收，并提交征收补偿完成的证明文件；
5、由征地管理部门签章确认的征地内分图及征地测绘成果。
（二）以收购方式储备的土地：
1、市人民政府同意收购土地的批准文件；
2、原土地使用者的《国有土地使用证》或者《国有土地使用证》注销证明文件等土地权属来源证明文件；
3、地上有建筑物的，须提供房管部门注销《房屋所有权证》的证明文件或者办理转移登记手续后的《房屋所有权证》；
4、国有土地使用权收购合同等土地权属来源证明文件；
5、收购土地时相关费用支付凭证。
（三）以收回方式储备的土地：
1、市人民政府同意收回土地使用权的批准文件；
2、国有土地使用权收回决定书或者解除国有土地使用权出让合同通知书；
3、原土地使用者的《国有土地使用证》或者《国有土地使用证》注销证明文件等土地权属来源证明文件；
4、地上有建筑物的，须提供房管部门注销《房屋所有权证》的证明文件或者办理转移登记手续后的《房屋所有权证》；
5、收回土地时相关费用支付凭证。
（四）以置换方式储备的土地（即土地使用权人通过以置换方式取得另外地块土地使用权，原地块土地使用权由政府收回）：
1、有批准权的人民政府批准同意置换土地的批复；
2、土地置换协议；
3、地上有建筑物的，须提供房管部门注销《房屋所有权证》的证明文件或者转移登记后的《房屋所有权证》；
4、原土地使用者的《国有土地使用证》或者《国有土地使用证》注销证明文件等土地权属来源证明文件；
5、置换土地需要支付相关费用的，须提供相关费用支付凭证。
第六条 如因特殊情况无法交回《国有土地使用证》原件办理相关手续，按下列规定处理：
（一）原土地使用者未办理《国有土地使用证》的，则以建土地使用权时，以人民法院出具的强制执行法律文书为依据；
（三）因遗失、损毁等原因造成《国有土地使用证》无法交回的以原土地使用者出具的遗失声明及其在市级主要报刊上刊登的遗失注销公告为依据。
第七条 市国土资源管理部门应当依照本规定对拟登记的政府储备土地进行审核，符合登记条件的，应当颁发《国有土地使用证》，《国有土地使用证》按下列规范填写：
（一）土地使用权人一栏，填写申请登记的土地储备机构名称；
（二）使用权类型一栏，填写“政府储备”；
（三）地类（用途）一栏，填写“储备用地”；
（四）终止日期不填写；
（五）记事栏填写：“一、该宗土地为政府储备土地，未经依法批准不得抵押；二、未经依法供地程序，不得办理出让、转让手续”；
（六）证书附图使用宗地图；
（七）其余未明确内容，证书记事栏暂不填写。
第八条 政府储备土地因基础设施建设、土地市场交易供应等原因，面积发生变化的，土地储备机构应当向市国土资源管理部
（一）拟变更登记的土地的规划条件及附图；
（二）《国有土地使用证》（原件）；
（三）土地登记申请书（原件）；
（四）地籍测量成果（原件）：
1、宗地界址点成果表及面积计算表；
2、宗地图。
（五）地籍调查表（原件）；
（六）土地储备机构法人证明（加盖公章的复印件）；
（七）土地储备机构法定代表人身份证明（加盖公章的复印件）；
（八）委托代理人申请办理土地登记的，提交授权委托书（原件）和代理人身份证明复印件；
（九）引起储备土地变更的其它证明材料。
第九条 政府储备土地使用权抵押登记由抵押人和抵押权人共同向市国土资源管理部门提出申请，经审查符合登记条件的，市国土资源管理部门应当颁发《土地他项权利证明书》。
第十条 申请办理政府储备土地使用权抵押登记，应当向市国土资源管理部门提交下列材料：
（一）抵押双方共同填写的土地登记申请书；
（二）抵押双方及其他相关利害关系人的法人证明、机构代
码证复印件；代表委托书（原件）及个人身份证复印件；
（四）《国有土地使用证》（原件）；
（五）市财政部门同意抵押的批准文件（原件）；
（六）市人民政府批准的项目实施方案（复印件）；
（七）贷款主合同和抵押合同各一份（原件，借款合同的签字人必须是单位的法定代表人，否则应当提供单位法定代表人签字的授权委托书）；
（八）抵押物清单（原件）；
（九）地上建筑物、构筑物、其他附着物合法产权证明（地上已有建筑物或者构筑物）（复印件）；
（十）地上建筑物、构筑物、其他附着物抵押相关证明文件：
1、地上有已建成房产的，提供房产抵押证明（复印件）；
2、地上有在建工程的，提供地上在建工程抵押证明（复印件）；
（十一）抵押权人出具的《地价确认证明》（原件）；
（十二）其他需要提供的资料。
第十一条 登记的政府储备土地，拟通过出让或者划拨等方式供应的，土地储备机构应当在供应土地前持有关证明文件向市国土资源管理部门申请办理注销登记手续。在出让前未申请的，市国土资源部门应当责令其限期办理，如仍不办理，不予办理供地手续。
第十二条 已经进行抵押登记的政府储备土地，抵押权终止的，抵押人和抵押权人应当在抵押权终止之日起十五日内持相关证明文件向市国土资源部门申请办理抵押权注销手续。
第十三条 市辖各县可参照本规定执行。
第十四条 本规定自发布之日起施行。