【摘 要】由单独或系列事（案）件引发的网络舆论风波正在成为公安工作的新的挑战，如何在网络舆论中取得话语权，赢得公信力，促使公安机关重新审视网络舆论的应对及引导工作。本文就这一主题，对公安机关处理网络舆论事件进行挖掘与剖析，进而拟提出应对策略。
【关键词】网络舆论；公安机关；公信力
网络时代的浪潮，将使得每个人在网络上传播、获得信息的渠道大大扩展。信息的快速传播，公众性人物、事件在第一时间在网络的平台上展现在社会公众面前。在如此日新月异的信息化社会中，公安机关作为国家的权力部门，因涉及行政执法、权力监督，突发事件等众多事项，往往会被推上舆论的风口浪尖。公安机关是执法部门，若出现违规操作、侵害公民人身财产权利等问题，必然遭致公众的揭露与质疑。因此，应对网络舆论质疑，做好舆论引导工作，将成为在公安机关的一项重要研究工作。

一、 公安机关应对网络舆论的背景环境
公安机关肩负着打击犯罪、维护人民利益，同时解决社会矛盾、维护社会和谐稳定的重要职责。公民组织力量崛起，公民及其自发形成的民间组织可以通过网络了解、参与政治事务，并且利用各种网络媒体，如论坛、微博等新兴的交互式的平台表达自己的意见、看法和诉求。公民是发起网络舆论的一个重要主体，当公民的私权利与作为行政机关的公安机关的公权力，发生摩擦、碰撞甚至是冲突的时候，一旦公民的私权利得不到很好的伸张，那么，公民就会试图利用网络与公安机关相对抗。近几年，公民网络舆论与公安机关相对抗的事件层出不穷，事件的发生虽各有所途，但是事件的进展轨迹似乎都较相似。如2009年杭州胡斌案，2009年云南“躲猫猫”事件，2012年宁波镇海群体性事件等等，以这些事件为代表的各类事件引起了社会的广泛关注，在网络上出现各种质疑公安机关的声音。公安机关所应对的网络舆论主要可以归类三种，一是信息发布型、二是执法规范型、三是涉及群体性事件型。不论哪一种，只要公安机关没有及时有效处理，那么，所产生的不良后果将呈几何数上升。
我国正处于社会转型期，社会各项改革正在不断推进，在这一特殊时期，各种矛盾将不断凸显。网络舆论的推动，是一个社会进步的重要力量，这一过程体现的是公民力量的不断加强，公民参与政治的深度强度不断增强，对社会政治经济文化建设以及对国家公权部门的监督产生积极的正面效应。然而，任何事物都具有两面性。在网络舆论兴起的同时，我们也会看到各种极端的负面情绪、扰乱公众视线的谣传混入其间。以微博为例，碎片化，快速化的信息分享终端，改变了公众以往获取新闻的习惯与方式，若微博上出现了不正当的言论，那么这种信息的传播速度是极其惊人的。近年来，涉警涉案信息被网络等媒体恶意炒作的事件频繁发生，且频率越来越高，影响越来越广，强度越来越高，一些很普通的、常识性的、极个别的失误和过错迅速被无限放大，使公安机关处于舆情危机之中。 负面的评论、意见或者谣传割裂了公众与公安机关之间的联系，是双方之间的沟通沟壑不断扩大，一方面使公众失去了理性，失去了选择正当途径解决问题的时机，另一方面使公安机关处于极端不利的地位，最终的结果不是“双赢”，而是“双输”。

二、 公安机关在引导网络舆论的工作欠缺
（一） 缺乏与公众良性互动的主动性
现代民主社会，公民依法参与国家公共事务的管理是一种正当的诉求，因而，公民通过网络平台对公安机关发布的涉警涉案信息可以自由地发表意见和看法。公安机关在面对网络上形成的舆论时，应当主动地去回应，并在回应网络言论的过程中鲜明地阐述观点。因网络舆论是一种参杂着各种声音的言论的集合，社会公众在面对这些舆论时，很容易被一些极端的消极的信息所误导，从而导致对公安机关工作的误解和对立，甚至是对抗。近年来发生的涉警舆论事件表明，公安机关在处理网络舆论信息的初始阶段，并没有及时有效地与社会公众进行沟通，而是等到事件的影响力扩大到一个十分广泛的阶段时，才迫不得已出来作出解释，此时，作出的解释往往已经很难为公众所接纳，从而使下一程序的工作处于一个被动的局面。信息化时代，网络技术不断升级，公众接受信息的速度获得极大的提升，一些局部的，小众的案件事件会一夜之间成为全社会关注的热点与焦点，这当然给公安机关处理舆论信息带来的极大的挑战，尤其是在处理敏感性强，公众关注度高的案件事件时，前期没有及时做好与公众的互动，第一时间掌握话语权，那么，很容易就陷入舆论的旋窝之中。
（二） 信息不透明造成公安公信力降低
公安机关公信力高低直接影响着社会对公安机关发布的涉警涉案信息的反馈情况，在社会转型，社会各方面矛盾凸显的特殊时期，公安机关尤其要注重自身的公信力的提升。公信力，反映出公安机关的权威性与信誉度。诚信，不仅是对公民个体的基本要求，也是对一个国家行政部门的基本要求。社会公众对公安机关的工作提出了越来越多的质疑意见，一方面是由于公民对国家机关监督的权利意识的增强，积极广泛地参与国家事务的管理与建设；另一方面，说明公安机关在处理舆论信息时暴露出来的信息不公开，不透明的问题。信息的不公开、不透明，阻断了公安机关与社会公众直接的沟通与交流，体现出的是权力的傲慢。当社会对一项重大的案件事件信息要求办案部门公开的时候，公安机关一味地掩饰、隐瞒或者公布虚假信息，那么，最终导致了社会的信任与支持。信任关系的建立是一种长期的投资，公民社会要求公安机关对某一案件事件作出回应时，说明社会对公安机关还处于期待的状态，这时候，倘若公安机关依旧置若罔闻，那么谣言谣传或许增加了其流行的可能性，与此同时，公安机关的公信力降低，为提升公信力的成本大大增加。
（三） 引导方式相对单一、自主
在面对网络舆论压力时，公安机关手中拥有很大的权力，但是却没有积极主动地去引导疏通，舆论的洪流，相反，通过“封删关”的方式进行舆论的监督与管理，这种单一的自主性的引导手段为公安机关屡试不爽，但却引发更大的舆论浪潮。公安机关合法使用其权力，积极开展舆情监督与舆论引导，这是公安工作的重要任务之一。然而，通过强硬的手段封堵网络舆论源，删除舆论信息，关闭各种论坛、微薄的转发或者评论，就显得不合时宜了。这种方式从表面上看抑制了负面信息的产生、传播，却为更进一步的网络舆论的爆发留下了隐患。

三、 创新思路、提升层次，改善公安机关网络引导工作
（一） 加强与网络平台沟通，掌握舆论的话语权
公安机关涉及的案件事件之所以能够引起社会的广泛关注，网络平台在此间起着推波助澜的作用，可以说，公安机关要加强舆情监督建设，第一时间掌握舆论引导的话语权，首先就要加强与网络平台的沟通。当然，这种沟通必须是一种平等主体间的交流，是双方意见的交流，是互动式的信息资源的平等交换，公安机关不能擅自动用手中的公权力，对网络平台上的舆论信息加以干扰。
在面对重大复杂的舆论时，公安机关要紧抓主流的网络平台，抢占阵地，既要对出现的攻击性、负面性强的信息、言论进行反击与驳斥，又要在第一时间发布权威、真实、全面的信息或数据，让社会公众了解实情。这是在面对网络舆论时一个关键的阶段，公安机关在做好与各网络平台沟通的同时，能够利用内部建立的一套应对制度，在整个案件事件的舆论引导过程中就迈出了坚实的一步。
（二） 公开涉警涉案信息满足公众知情权
最大限度地公开涉警涉案信息是公安机关有效引导舆论的基础，所谓最大限度的公开，说的是公安机关在法律法规的规定下，依照自己的职权职责，公开重大的社会影响大的涉警涉案。对于这一部分信息，社会公众有相当高的期待性。由于信息的不对称，公安机关与公众在涉警涉案信息的掌握上存在着巨大差距，一方面，公安机关因其自身工作的特殊性，以国家秘密的理由拒绝公开，另一方面，社会公众很难通过其手中及其有限的资源对涉警涉案信息进行获取与传播。因此，在对于涉警涉案信息的公布上，社会公众一直出于弱势地位，公安机关公布相关信息就“犹抱琵琶半遮面”，重要的关键性的信息不予以公布，或者严防死守，全部不公布，都增加了公众的质疑。
因此，在法律的语境下，公安机关必要地公开涉警涉案信息，透明化其行政执法的内容与程序，尊重社会公众的知情权与监督权，建立案件事件舆论研讨的交流机制，将网络舆论导向利于案件事件发展的方向发展。

作者：沈林
2012/11/5


参考文献
[1]唐铁汉.提高政府公信力建设信用政府[J].中国行政管理.2005(3).1.
[2]蒋建国.把提高舆论引导能力放在突出位置.人民日报.2008.7.16.
[3]黄毅峰.谣言传播与社会冲突的内在逻辑[J].理论与现代化.2010.(3)．
[4]苏成雪.传媒与知情权[M].新华出版社.2005.67.

河南省南阳市人民政府


南阳市人民政府关于印发南阳市中心城区户外广告设置管理办法的通知

宛政〔2010〕78号


卧龙、宛城区人民政府，市人民政府各部门：

　　《南阳市中心城区户外广告设置管理办法》已经市政府研究同意，现印发你们，请认真遵照执行。


　　 二○一○年十二月二日


　　南阳市中心城区户外广告设置管理办法


　　第一章　　总　则

　　第一条　为加强户外广告管理，规范户外广告设置行为，推进户外广告资源有偿使用，维护良好的城市容貌，根据《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国行政许可法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》等法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条　本办法适用于南阳市中心城区户外广告的设置管理。

　　第三条　本办法所称户外广告，是指直接或者间接介绍商品或服务的下列广告：

　　(一)利用建(构)筑物(公共或者自有)、道路、场地、空间等，以广告牌、霓虹灯、电子显示屏、电子翻板装置、灯箱、实物造型等形式设置的户外广告；

　　(二)利用车、船等交通工具外部设置、绘制、张贴的户外广告；

　　(三)利用飞艇、气球、气模拱门等悬挂、绘制的户外广告；

　　(四)利用公交站台、出租车停靠站、路名牌、公用电话亭、报刊亭、阅报栏、路灯杆、供电杆、垃圾箱等设施设置的户外广告；

　　(五)利用其它公共设施、公益设施设置的户外广告。

　　第四条　户外广告泊位是指依据户外广告设置规划，经批准可用于设置户外广告的场地及其附着于建(构)筑物和设施的空间位置，以及各类户外广告媒体所占用的城市空间位置。

　　第五条　户外广告设置规划应符合城市总体规划和相关专业规划，由市城市管理部门、规划部门共同组织、编制、评审、报批。

　　第六条　南阳市城市管理局是户外广告设置管理的行政主管部门，负责户外广告设置审批和监督管理，依法对户外广告设置管理违法行为进行查处。

　　市住建、规划、公安、工商、民政、交通等部门应依照各自职能，做好户外广告设置管理的有关工作。

　　第二章　　设置审批

　　第七条　申请设置户外广告，应按照审批机关的要求，提交有关材料和反映真实情况。

　　第八条　审批机关对符合设置条件、标准的许可申请，应在法定期限内作出准予批准或不予批准的决定。

　　第九条　依法取得户外广告设置审批后，设置者在发布广告前，还须经工商行政管理部门对广告内容进行审查，未经审查，不得发布。

　　第十条　户外广告设置者应按照批准的地点、形式、规格、内容和期限设置，设置者要求变更审批事项的，应向原审批机关提出申请，并办理变更手续。

　　第十一条　户外广告设置审批有效期届满，由设置者自行拆除，需要延期的，应在设置期满前30日内向原审批机关申请办理延期手续。

　　第十二条　户外广告设置审批所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，审批机关可依法变更或者撤回已经生效的审批决定。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应依法给予补偿。

　　第三章　　监督管理

　　第十三条　设置户外广告，应符合户外广告设置规划和城市容貌标准及户外广告设置规范，并与城市景观相协调，不得影响建(构)筑物和有关设施的原有功能，不得侵害社会公共利益和他人的合法权益。

　　第十四条　下列情形禁止设置户外广告：

　　(一)国家机关、文物保护单位和风景名胜点的建筑控制地带；

　　(二)利用交通安全设施、交通标志的；

　　(三)影响市政公用设施、交通安全设施、交通标志使用的；

　　(四)利用行道树或损毁绿地的；

　　(五)妨碍居民正常生活，损害城市容貌或者建筑物形象的；

　　(六)城市内河河道管理范围内的。

　　第十五条　户外广告设置者可自行制作或委托他人设计、制作、发布户外广告。委托他人的，受委托方应为具有合法经营资格的广告经营者、广告发布者。

　　第十六条　户外广告设置者是户外广告维护、管理的责任人，应定期巡视、维护，保持户外广告安全、完好、整洁、美观。

　　户外广告存在安全隐患或者出现残缺、破损、褪色、有污迹的，应及时维修、更新或者拆除。配置户外广告夜间照明设施的，应保持照明设施功能完好。设置霓虹灯、电子显示装置、灯箱等设施的，应保持画面显示完整，出现断亮、残损的，应及时维护、更换。

　　第四章　　泊位出让

　　第十七条　户外广告泊位使用权实行有偿出让。有偿出让由市城市管理局组织实施，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则，采取拍卖、招标等方式进行，有偿出让收入作为政府非税收入，缴入同级财政专户。

　　第十八条　利用城市公共空间、公共场地和由政府投资建设的建筑物或设施设置的户外广告泊位，实行使用权有偿出让，所得收入归政府所有。

　　第十九条　利用单位或个人所有的场地、建筑物和设施等空间设置的户外广告泊位，由市城市管理局与所有权人、使用权人协商，达成一致意见后，签订使用权有偿出让协议。

　　第二十条　通过拍卖、竞标取得户外广告泊位使用权的单位和个人，应履行户外广告泊位使用权有偿出让协议，并接受市城市管理局的监督和管理，违反法律、法规、规章规定和协议约定的，由市城市管理局依法终止户外广告泊位使用权有偿出让协议，并依法收回使用权。

　　第二十一条　户外广告泊位使用权拍卖，由市城市管理局委托拍卖企业实施。拍卖采用有底价现场公开竞拍，底价可委托有评估资质的中介机构评估确定，或由委托方根据市场参考价格确定。

　　户外广告泊位使用权招标，由市城市管理局自行或委托招标代理机构办理。

　　第二十二条　参加户外广告泊位使用权有偿出让的竞买人和投标人，应具有合法广告经营资格。

　　经审查合格的竞买人应持竞拍通知书到拍卖企业办理手续，交纳拍卖底价一定比例的保证金后，方可参加竞拍活动。

　　经审查合格的投标人应按照《中华人民共和国招标投标法》规定的程序参加投标活动。

　　第二十三条　拍卖人应依法发布拍卖公告。拍卖成交后，买受人与拍卖企业应签定《拍卖成交确认书》。

　　采用公开招标方式的，应依法发布招标公告。中标人确定后，招标人应向中标人发出《中标通知书》。

　　第二十四条　依法按照拍卖、招标程序确定的买受人、中标人，应持《拍卖成交确认书》、《中标通知书》和审批机关要求的其它材料，到市城市管理局办理户外广告设置许可手续，并签订户外广告泊位有偿出让协议。

　　第五章　　法律责任

　　第二十五条　未经批准擅自设置户外广告或设置的户外广告不符合城市容貌标准和环境卫生标准的，由城市管理部门依法查处。

　　第二十六条　户外广告设施发生倒塌、脱落、坠落等事故，造成他人人身损害或财产损失的，广告设置者应承担相应法律责任。

　　第二十七条　阻挠、妨碍城市管理等部门依法执行公务的，由公安机关依法处理。

　　第二十八条　城管、住建、规划、公安、工商等部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由有关部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六章　　附　则

　　第二十九条　本办法发布前，已由有关单位利用市场运作方式，设置的公用设施所形成的广告泊位的出让，按照本办法第十九条规定处理。

　　第三十条　各县市可参照本办法制订本行政区域的有关规定。

　　第三十一条　本办法自发布之日起施行。以前我市有关规定凡与本办法不一致的，按本办法执行。