论公安教育与公安职业化建设的游离与耦合
----兼论公安教育目标的界定

李龙 （ 宁夏人民警察学校 宁夏 银川 750021）


摘要：公安教育与公安职业化建设应该具有天然的联系。然而在我国长期以来两者之间实际上处于游离状态。在“职业化建设”日渐受到重视的情况下，促进两者之间的有机耦合是必然的趋势。为此，理清公安教育与公安职业化分离的现实表现和原因，探讨公安教育与公安职业化建设的结合途径，对调整公安教育改革方向，寻求理性的改革措施，造就公安职业化阶层并最终推进公安职业化建设应该具有积极作用。
关键词：公安教育 公安改革 职业化建设

公安教育是公安工作的重要组成部分。在公安工作尤其是公安队伍建设中具有基础性、先导性的战略地位和作用。为了更好的发挥这种特殊作用，为公安工作和队伍建设服务，近年来公安教育不断加大改革调整的力度，取得了一些进展。然而，由于受客观存在的制度性因素和公安教育应然性使命具体指向不明等因素的影响，公安教育在改革和发展上还存在诸多问题。其中一个虽被引起广泛重视但远未解决的重大问题是：公安教育与公安工作的游离现象还普遍存在；公安教育为“队伍建设服务” 的具体目标是什么还未达成共识，因而公安教育改革看似纷呈叠出，实则缺乏理性支撑，给人以“跟着感觉走”和“头痛医头，脚痛医脚”之映象。究其原因，重要的一条是对公安教育如何适应新形势下的警察职业化①建设问题没有给予必要的关注和思考，因而也还没有完全找到一种较为科学的适合职业化建设发展要求的教育模式。造成这一结果的原因复杂多样，既有历史因素也有现实因素；既有存在于教育之外的因素，更有内部探索教育目标、功能不够的因素。认真分析这些问题对公安教育的改革和发展，进而对推进警察职业化建设极有裨益。
一、 对我国公安教育与公安职业化建设问题的宏观检讨
（一） 公安教育与公安职业化建设关系的历史与现状及折射出的问题
应该说公安教育与公安职业化建设之间存在着一种天然联系，然而这种联系在不同时期的表现却大相径庭。回顾我国公安教育的历程可以粗略地将它分为几个阶段即：初步形成阶段（自1964年——1960年）；停滞阶段（自1966年——1976年）；恢复和发展阶段（自1976年——1985年）；形成体系和调整改革阶段（1986——当前）②。各阶段公安教育的特点比较明显：早期的公安教育针对当时的政治形势和公安民警政治、业务素质较低的实际，在教育内容上以学习政治为主，同时兼顾公安业务基础知识；教育形式以轮训骨干为主；而且新建和扩建的公安院校分工也非常明确。在十年“文革”结束以后的恢复和发展时期，公安教育规模发展异常迅速，类型、层次众多（如学校层次有中专、大专、本科；学生有来自工作单位的在职公安民警、也有社会招考的；有学历教育、也有在职培训；成人学员有函授的、自考的、还有夜大、专业证书班等）；教学以理论灌输为主，内容上尽量追求大而全。而在最近20年以来公安教育的地位不断上升、院校的数量不断增加、专业分工更趋细致、培训力度不断加大、教学改革不断深入、公安教育研究逐步受到重视。
在回顾公安教育的历史时，可以看到各个时期的公安教育虽然特点不尽相同，但总体上呈现着优点和缺陷交织，成绩和问题共存的特征。值得一提的是其中有两个问题应该引起注意：一是早期的公安教育尽管层次低、规模小、不成体系、问题众多，但却适应了当时特定的社会形势和公安职业发展的需要，起到了积极而巨大的作用。二是此后的公安教育尽管自身系统得到了长足的发展，但与职业需要之间始终处于一种“游离”状态。近20多年来，尽管公安教育的主管部门和公安院校都在想方设法改变这一状况，但其效果却并不如人意。这种反差给我们提出的问题是：在公安教育事业发展、壮大的情形下它与职业化的要求之间为什么反而拉大了距离？在当前和今后公安民警的职业化建设可能、已经或必将日益受到重视的情势下，公安教育如何调整才能适应形势的要求、谋求更大的发展空间、真正发挥出为公安队伍建设既公安职业化建设服务的作用？
（二） 公安教育与公安职业“游离”现象的原因探究
公安教育与公安职业之间出现“游离”现象的原因众多，主要是：
1、 从宏观上看，公安职业在入口处与公安教育之间存在着制度设计上的距离。在我国，长期以来什么人可以从事公安职业并不是一个规定十分明确的问题。在1995年之前，工人转干代干、干部调动、地方招干、部队转业等等都是合法的入警途径。1995年颁布的《中华人民共和国人民警察法》对担任人民警察的条件规定了六项许可性规定和二项禁止性规定，其中并未提及必须要“公安院校学习合格”。这种状况近年来在一些地方以另一种形式表现的更为突出。如一些地方公安院校毕业的学生工作得不到落实，而其它人员乃在不停地进入公安队伍担当人民警察；有些地方借口无编制从而将警察院校的学生拒之公安队伍之外，而在扩张的地方性编制中又不安排公安专业毕业生。造成“需要的进不来，进来的不能用”的局面。这种制度设计及运行带来的后果简单的说：一是警察职业客观上对社会开放，没有建立起类似国外的“经过警察教育后才能从事警察职业”模式，公安人士的非专业化倾向突出。二是教育成果和产品浪费积压严重；三是延缓了公安职业化进程，降低了公安职业化水平。四是从源头上削弱了公安教育的地位，威胁着公安教育事业的后继发展。
2、 从历史发展上讲，公安教育受“左”倾思想影响较重；院校教育“经院式”特征明显；公安教育发达程度不够，因而产品质量与职业化要求之间有较大距离。
首先，长期以来军队、警察、监狱在我国被称为国家机器和专政工具，强调的是其“刀把子”作用，公安工作和警察职能在凸显专政性、工具化倾向的同时，我们减弱甚至在主观上烟埋了其社会性职能的一面，公安教育也因此深深地被打上了“工具”的烙印，其独立性、基础性、先导性、科学性作用被异化，最终使公安教育的发达程度受到影响。同时，公安教育事业在经费、智力的投入上严重不足，加上依形势、依政策而非依职业发展要求办教育的情形仍大量存在，因而即使是在当前具备了相当数量的公安教育机构的情况下，教育质量仍然不高。
其次，公安教育（包括院校学历教育和岗位培训教育）中“经院式”教学盛行，公安教育应有的特征没有得到彰显。我国的公安教育长期以来以院校教育为主体，而在院校教育中受前苏联警察教育的影响较重。其结果：一是将学生和学员局限在狭小的既缺少科学知识积累又缺乏实践支撑的空间内，科学精神的培养、辨证思维和实践技能的训练严重不足，造成学无所获或收获不够、发展后劲不足。二是院校教育中弥散着的空泛性、僵化性、过时性的经验总结和说教过多，存在着用夹杂有公安学术语言的意识形态套话或用意识形态去解释公安工作的格式化教学模式并用它来训练学生或学员。公安工作需要的特殊思维、技能、语言、知识、心理、身体、训练比较缺乏，“三不”（说不过、打不过、跑不过）现象大量存在。三是公安教育工作者也会因此受到制时，其创新思维、娴熟技能、学术素养提高速度不够快，与写事学家、法学家、经济学家相比，在公安决策、咨询、改革中远远没有发挥出应有的功能和作用，公安教育工作者自己先为“显师”继而再造大师在很大程度上还只能是努力的方向而远非现实。公安教育既然缺乏名师，因而也就难有名门之后，公安学科因此也就难以一时成为“显学”。
3、 从中观层面上讲，目前对公安教育属性的认识还远未统一，公安教育还没有形成和实现标准化教育的要求。
成熟的教育应该是标准化式的教育，即对教育的目标、内容、模式、结果等有一个相对统一的公认的范式。公安教育目前还远远没有达到这一要求。究其原因，主要是对公安教育的属性认识还远未统一。近些年来对公安教育应该是统一教育还是分类教育？是学历教育还是培训教育的理论争论和实践探索从未停止。从理论上讲，科学的发展需要不断地争鸣，但长期争鸣又无统一结论则对科学的发展会起到延误作用。事实上，正是由于这种争论长久不衰，加之各地在公安教育发展方向上拥有较强的自治权和自主权，因而出现了公安教育改革表面上不断推陈出新而实际上方向欠明、随意性强的特点。例如在专业设置上有的以教育部颁发的专业目录设置专业，而有的自主设置专业；有的按学科建设要求设置专业，而有的按公安机关的工作部门或警种为标准设置专业；还有的出于各种动机和目的强行将公安与非公安专业名称揉合后进行专业“创新”；在课程设置上随意扩张，不注意课程体系建设和课程内部的层次性，逻辑关联性等等。在理论教学与实践教学上随意地划定数字比例，并以此设置教学模式（如3+1模式；1+1模式等等）。
教育理论与实践都已经表明现代社会中的教育（包括行业、专业教育）都必须而且应该是统一教育而不是分类教育。这是因为：现代教育不仅仅是要给受教育者传授一点知识、技能，更重要的是要培养其从事特定职业的独立性、自主性精神和能力，学校的使命是要引导学生形成宽阔的知识结构，训练学生学会将专业（职业）问题放在开放的社会环境和多元化的知识背景中去思考、去解决的办法、途径，并在此过程中培养其独立人格、科学精神。分类教育是无法或难以完成这一使命的。因为分类教育过早地将学生推入到了一个狭小的知识领域，封闭了其广阔的视野，妨碍了其融会贯通的路径。同时分类教育会限制其择业范围，如若其从事的工作与所学专业关系不大就会对教育自身和个人造成无法弥补的损失。反观我国的公安教育，事实上更多的都是在实施分类教育。而当前培养人与使用人之间的不统一性往往导致用非所学的现象常常发生。即使在公安机关内部，在受过公安教育的专业人员身上也存在着公安教育与公安职业的游离事实。
4. 从微观上看，公安教育中在教材、教法上的问题较多，不利于教育与职业之间的耦合。
首先，公安类教材上存在的问题较多，主要的：一是程序化现象严重。表现在一律从概念入手；结构雷同；结论单一；从而使学生没有质疑余地，加上应试教育的影响，学生成了被动的接受者。二是老化现象突出。新知识、新观点、新信息难以及时入书，使学生面对历史多、面对现实少。三是对公安职业教育有重大、积极作用的案例不入书，不利于发散思维训练，容易形成死读书，读死书。
其次，在教学方法上，教师占据主导地位，以填鸭灌输为主，诊所式（或案例式）方法，模拟方法，质疑方法等的应用相对缺乏。学生只能在抽象背景下依靠教师的解释去了解理论，观点直至接受答案。而事实上，公安工作更多的是一种在对抗状态下寻求平衡支点的社会工作。因此，课堂教学从内容到方法都应该是为学生提供对话、交流、沟通、质疑的场景园地并在此园地内进行知识与思维训练，而这既需要教师与学生的积极互动，更需要符合职业建设要求的新教材和教法的共同支撑。
5. 给学历的公安成人教育从另一方面影响着公安教育对公安职业化进程的推进。
长期以来，公安队伍的素质总体上低于同期其它司法机关和国家公务员。加之公安教育（尤其是公安院校）经费短缺，因而一段时期内，公安教育中成人教育尤其是成人学历教育迅速发展，它带来的直接后果表面上一是民警的学历水平大幅度提高。二是院校有了一定的经济收益。此种状况目前仍然存在。与初期相比其差异有二：一是学历教育的层次越来越高；二是院校的收费越来越高。客观的讲，过去及当前的成人学历教育水分极大。不论自学考试还是函授教育其学习的时间都极其有限；学习的氛围与院校氛围及在此氛围中对求学者思维、意识、价值观念的潜在影响和熏陶都无法相提并论。成人教育的大行其道使正规化的学历教育相形见拙，在有限的时间内它不可能造就出合乎职业化要求的警察。从长远看，这种质量的成人教育它只能增加警察职业化建设的难度，影响具有专业知识人员的就业，最终在整体上延缓职业化进程的速度。在这里，我们并不反对进行公安成人教育，甚至认为它十分紧迫和必要，我们反对的仅仅是在学历教育中掩盖或代替能力、水平的形式主义做法。
二. 以造就职业化阶层，推进公安职业化进程为目标积极推进公安教育改革.
公安职业应该是以通晓公安专业基本知识并能对之进行灵活应用为基础的职业。这种职业的从业人数众多，他们共同构成一个特殊的阶层即公安职业阶层。这个阶层应该以职业的相对自治性为特征，通过职业活动、职业权利、职业训练、执掌和运用职业规则、维护特定的职业秩序来共同承继和发展职业所具有的社会使命。由此可见，只有造就这样一个职业阶层并使之达到职业化程度，公安队伍才能真正成为“政治可靠、训练有素、业务精通、执法公正”的威武之师、文明之师，成为革命化、现代化、专业化、知识化、正规化的让党和政府放心、让人民满意的队伍。这应该是今后公安教育改革的目标和方向。在此前提下，推进公安教育改革工作在宏观上要注意：
（一） 必须时刻关注公安教育立足和生存的正当性。
公安教育存在和发展的正当性在于社会上存在着对公安职业化阶层的合理需求。公安教育只有承担起并致力于完成造就这一阶层的使命才有生存和发展的合理性。这是推进公安教育改革的必然前提。以此为基点和标准，今后的公安教育改革必须始终围绕着公安职业化发展的需要来进行，必须摈弃自毁根基式的商业性创收行为，杜绝滥办班，滥发学历文凭的自杀性行为，纠正违反学科建设原则乱设滥设专业的做法。公安教育改革工作从宏观到微观必须围绕如何强化职业意识、提高职业技能、塑造职业道德、养成职业习惯等重大问题来展开。
（二） 公安教育必须走统一教育之路
公安民警警种不同，任务不同，但无论从事何种工作，做为警察群体及其成员都必须遵循一种独特的、共同的、基本的游戏规则。公安教育只有走统一教育之路，才能达到这一目标，进而为职业化建设奠定基础。因为只有在共同的教育背景下，在统一的教育标准和规划下，才能使他们形成彼此相知、相通的思维方式、话语方式，形成共同认可的价值观念、判断标准③。而这是任何一个群体内部保持动态性平衡和协调的必要条件。同时也只有走统一教育之路，才能克服分类教育带来的诸多弊端。实施统一教育，当前首要的是应该统一课程（起码是主干课程）设置、统一教学内容、统一训练标准,条件许可后应统一进行考核。需要说明的是“统一”不是“统死”，而是在此前提下或基础上各地可根据区情自主开设有益于学员心智发展、有利于知识结构优化的补充性课程。因此，统一是原则，是一般规则、而灵活性、自立性是补充。统一教育反对或限制的仅仅是自立性、灵活性的无限扩张，不是将其一棍打死。
（三）围绕职业化建设中涉及到的教育问题的内容即职业意识、职业技能、职业道德、职业素养等进行教育改革，着力培养人才的规则意识、公正观念、服务意识和水平、能力，将教育改革、人才培养与社会期望和需求结合起来。
当前，社会、民众、政府对公安民警的要求、期望日趋增多增高。公安队伍面对高发的犯罪态势和严峻的治安形势，面对公众日益增长的公正期望和安全服务要求，只有苦炼内功、内强素质、外树形象、殚精竭虑、如履薄冰、尽职尽责、无私奉献方能不辱使命。所有这些既需要自身努力，更需公安教育功能的发挥。在当今社会形势下，能力、水平、素质的提高已远不是单单通过“自我修炼”即可实现的。人民警察只有具备了职业化素质，具备了规则意识，公正观念，服务能力和意识，并身体力行之才能获取公众的信赖和尊重，也才能满足公众的安全和公正需求。公安教育只有按职业化要求进行改革，才能塑造出优秀的公安职业人士。而只有在竞争中证明自己是有能力的优秀人才，才能担当起历史赋予公安工作的重任。公安工作的特殊性决定了未受过公安教育熏陶，不具备公安专业知识的人从事这一专业时其危险性远远大于相同情形下的医生的客观现实。在国家对公安职业尚未进行统一资格考试的情形下，公安教育在此方面任重道远，具有更为重要的作用。
（四）克服和纠正牺牲质量，急于求成的短期思想和行为。
公安教育改革之所以出现左右为难、进退两难的情形，与以数量代替质量，不明确方向，不打牢基础而急于求成冒进是密切相关的④。今后公安教育改革必须反对大干快上，小马拉大车等浮躁急进现象；反对无视常规常理的标新立异。教育是不允许失败的，因此应该以科学、理性为基础，以需要、可能为原则，通过有效的整合有限的资源，合理地界定不同层次的教育部门的职能，才能形成分工合理、层级明确的教育结构，进而从不同层面为职业化建设提供服务。
（五）强化院校内部教学改革，突出职业化内容，反映职业化要求。
关于院校的教学改革，已有较多文章进行过专门论述。这里需要强调的问题是：第一，院校教学改革应该以学科建设及改革为主线或骨干来推进。不能再在课程、课时、实践、教学比例的增、删、改上动大脑筋。学科建设和改革是伴随着科学教育和社会生产力发展的必然结果。关系着人才培养的规模、质量；关系着学术骨干和学术梯队的培育；关系着科研工作的水平。而其中的诸多领域和问题与职业化建设密不可分。因此千万不能熟视无睹，否则只会跟着感觉走，极易误入歧途。第二，教材改革在内容上既要注重基础性、科学性、理论性，同时必须兼顾前瞻性、学术性。在形式上要注意多样性，要创设更多的具有新、鲜、活意义的专题型活页式教材，典型案例要尽快入书。第三，教法上要强调模拟法、诊所法，力求给学生营造身临其境的氛围，将问题放在开放的社会环境和多元的知识背景中去让学生思考，以此训练其职业思维，这是现代教育的正途也是公安教育改革的重要攻击点。
（六）国家应适时推行统一资格教育考试制度。这既是确保公安教育与公安职业化建设统一性的制度性保障措施，也是推进公安教育与公安职业化耦合的重要措施。其作用从国家统一司法考试对法学教育改革的影响中可以看出，在此不复赘述。


注释及参考文献：
① 警察的职业化建设问题在当前公安学界还是一个尚未受到广泛关注和研究的问题。与法官的职业化建设研究和实践相比已明显落后。“职业化建设”包括的内容很多，如独特的职业意识；职业道德；职业技能；职业地位；职业资格；职业监督；职业保障等等。它涵盖警察队伍建设的各个方面，在我国的公安研究和公安队伍建设实践中与“职业化建设”相关的提法有“队伍建设”、“正规化建设”等，但其内涵和外延与“职业化建设”有明显区别，同时其指向性也欠明确、具体，更为重要的是难以彰显人民警察的职业特点。对此本人将另文专述。
②公安部教育局编着《公安教育概述》[m] 群众出版社 1997年 北京
③李龙、王立龙：“公安话语研究及其意义评析”。[j] ，《河北人民警察学院学报》2003年第1期
④李龙：“对当前公安院校建设的思考”。[j] ，《公安教育》2003年第1期

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国家工商行政管理总局


国家工商行政管理总局令第58号


　 《国家工商行政管理总局关于按照〈中华人民共和国行政强制法〉修改有关规章的决定》已经中华人民共和国国家工商行政管理总局局务会审议通过，现予公布，自2012年1月1日起施行。


局长 周伯华

二○一一年十二月十二日








国家工商行政管理总局关于按照《中华人民共和国行政强制法》修改有关规章的决定



为贯彻实施《中华人民共和国行政强制法》，根据《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政强制法〉的通知》（国发〔2011〕25号）的要求，对国家工商行政管理总局制定和发布的《广告管理条例施行细则》等5部规章中不符合《中华人民共和国行政强制法》规定的有关内容进行如下修改，自2012年1月1日起施行。

一、 广告管理条例施行细则

删去第二十六条中的“逾期不拆除的，强制拆除，其费用由设置、张贴者承担。”

二、 企业法人登记管理条例施行细则

将第六十三条第二款修改为“登记主管机关对有上述违法行为的企业作出处罚决定后，企业逾期不提出申诉又不缴纳罚没款的，可以申请人民法院强制执行。”

三、工商行政管理机关行政赔偿实施办法

1．删去第八条第（二）项和第二十条第（二）项（1）中的“冻结”。

2．删去第二十七条第（二）项中的“暂停支付”和第（五）项。

四、工商行政管理暂行规定

1．将第四十三条中的“工商行政管理机关查处各类违法行为时，可以行使下列职权”修改为“工商行政管理机关查处违法行为时，依照法律、法规规定可以行使下列职权”。

2．将第四十三条第一款第（五）项修改为“查询违法行为人的银行账户或者申请司法机关予以冻结。”

3．将第四十六条修改为“对拒不执行处罚决定的，工商行政管理机关依法申请人民法院强制执行。”

五、工商行政管理机关行政处罚程序规定

1．将第三十六条中的“查封、扣押财物通知书”修改为“查封、扣押财物决定书”，将“依法先行采取查封、扣押措施的，应当在法律、法规规定的期限内补办查封、扣押手续”修改为“依法先行采取查封、扣押措施的，应当在二十四小时内向工商行政管理机关负责人报告，并补办批准手续”。

2．将第四十条中的“解除查封、扣押通知书”修改为“解除查封、扣押决定书”。

3．删去第七十一条第（二）项中的“或者将冻结的存款划拨”。